天津港堆场垄断案调查：五问港口堆场“潜规则”

　　在长达8年时间里，天津港数十家堆场多次相互串谋增加收费项目、提高收费标准，造成天津港绝大多数堆场跟随收费，推高了进出口企业的物流成本。

　　今年7月4日，市发展改革委通报，对天津港23家堆场合谋增加收费项目、提高收费标准的违法行为予以公开曝光，对涉案企业进行严肃处理，预计处罚金额将达5000万元以上……这是迄今为止天津反垄断执法历史上涉案金额最大的一起反垄断案件。时至今日，这一案件调查已接近尾声。

　　为落实市委、市政府关于推进天津港降费提效治乱出清优化环境专项行动，围绕更好服务京津冀协同发展和“一带一路”建设，根据天津港口岸降费提效治乱出清优化环境专项行动方案要求，市发展改革委要严肃查处相关企业利用垄断地位，随意制定收费项目、收取畸高费用等行为。自今年3月起，市发展改革委联合多个部门，通过多种形式对天津港口岸的货代公司、船代公司、堆场企业等口岸服务环节开展执法检查。

　　市发展改革委领导多次要求市价格监督检查与反垄断局（简称“市价监局”）对天津港口岸服务各环节开展检查时要“两条腿走路”，在严格检查各项收费项目和收费标准的同时，要加大反垄断工作力度，一旦发现垄断违法行为要立即启动反垄断调查工作，发挥反垄断执法的威力。因此，市价监局将反垄断处的执法人员派驻各个收费检查组中，主动收集垄断违法行为的案件线索。

　　5月的一天，在对港口堆场进行例行价格行为专项检查时，市价监局检查人员发现，各堆场普遍收取集装箱综合附加费和卸车费两项费用，而且收费标准一致、收费内容空泛。在调查询问时，堆场经营者闪烁其词，一方面承认这两项收费没有实质服务内容，同时又强调这两项收费是各堆场经协商后一致收取的。

　　“当我们问到这两项收费的情况时，几乎所有堆场的回答都一样，就是单纯强调燃油等成本上升、企业经营成本高。”市价监局检查人员告诉记者：“这两项收费一个叫附加费，并没有实质服务内容。另一个叫卸车费，各堆场原本已经有了装箱费的收费项目，卸车是装箱的一个动作环节，先得把货从车上卸下来，才能装到集装箱里去，因此这项费用无疑是重复违规收取的。”在调查询问时，很多堆场都表示同类堆场都在收取这两项费用，也就成了默认的行规。“他们那时候并没意识到这种协商是违法的。”

　　检查人员发现这一情况后，敏锐地意识到，这也许不是一起单纯的价格违法行为，很可能正是触犯《反垄断法》的价格垄断行为。

　　随即，市价监局一边继续进行专项检查，一边安排专人专组深入天津港30多家堆场进一步搜集各堆场协商收费的证据。

　　“反垄断调查与其他价格违法检查不同，必须在取得一定基础证据之后，符合了开展反垄断调查的指标特征，才能启动反垄断调查。”市价监局反垄断处相关负责人告诉记者，在启动反垄断调查前，一般要先进行收集基础证据的“外围调查”。

　　调查人员一边收集证据，一边对相关企业普及《反垄断法》知识。此时，反垄断的一道利器──“宽恕制度”发挥了重要作用。在我国现有反价格垄断法律制度框架下，“宽恕制度”是指在反价格垄断案件中对第一家“自首”的企业免于罚款，对第二家“自首”的企业减免50%以上的罚款，对第三家企业减免50%以下的罚款。只有前三家企业主动报告，并提供重要证据，才能获得减免优待。

　　“在‘宽恕制度’下，此次调查过程中有两家堆场主动向我们反映了各堆场协商收取两项费用的具体经过，并承认曾签署过收取这两项费用的倡议书，这些重要证据为价监部门开展反垄断调查奠定了基础，成为此次案件第一个重要转折点。”

　　在得到基础证据后，市价监局精心研究制定调查方案并报委领导批准。市发展改革委领导迅速批准调查方案，并要求立即开展反垄断调查。在报请国家市场监管总局价监局备案后，启动了一次不宣而至的“黎明突袭”。

　　经营者实施垄断行为一般比较隐蔽，如何获得证据并查实价格垄断行为成为反垄断案件查处的关键。执法机构直接的突击调查，已成为各国反垄断的重要取证方式，被形象地称为“黎明突袭”。

　　6月6日上午9点，当港口各堆场企业刚刚上班的时候，由市价监局、滨海新区发展改革委和保税区发改局抽调的20多位骨干人员，分成四组同时进入天津振华物流运输有限公司、天津中外运集装箱发展有限公司、胜狮物流（天津）有限公司、天津金狮五矿国际物流有限公司，开展反垄断突袭调查。随后，执法人员在6月7日和8日对天津博达集团有限公司、天津振华海晶物流有限公司继续展开了突袭调查。

　　执法过程中，调查人员查阅了千余本卷宗和上万份财务票据，检索并提取了被查单位关键工作电脑中的电子邮件、会议纪要等电子数据，固定了关键证据。

　　“在前期一个多月的外围调查过程中，案件情况只控制在极小范围内并且严格保密。”市价监局相关负责人表示：“参与这次突袭的调查人员大部分是在调查前夜才接到任务，三天时间突击调查了六家企业，最重要的一项任务，就是要找到堆场串谋调价的一纸协议书。”

　　“当时，我们感到难度和压力都非常大，并没有十足的把握。由于案件间隔时间长达八年，很多企业人员、经营情况都有很大变化，相关的文件档案也可能保存不全。”作为调查组组长之一的尤成湖回忆：“我们就像大海捞针，必须在很短的时间内判断查找方向、筛选关键信息。比如我们组在检查一位企业高管的资料时，他一个人的数据资料就多达50G，非常考验检查人员的经验和效率。”

　　然而，仅仅过了一个半小时，凭着调查人员丰富的经验，第一份关键证据找到了！“我们在第一家企业顺利发现了各堆场之间签订的一致收取综合附加费和卸车费的倡议书，这是整个案件又一个关键转折点！”尤成湖说。紧随其后，其他三个调查组也各有收获，这次“黎明突袭”满载而归。

　　记者在市价监局看到其中一份存档的倡议书，薄薄一页纸上写明了各堆场协商一致上调价格，上面盖有各家涉案堆场的印章。经调查发现，自2010年底至今，天津港20多家堆场通过聚会聚餐、电话沟通、邮件联络、签订倡议书等方式，增设了这两项收费，统一标准且多次统一调整，综合附加费经5次调整由每20尺箱15元、每40尺箱30元分别提高至40元和80元；卸车费经3次调整由每立方米（吨）5元提高至8元。至此，案情取得重大突破。

　　随即，市价监局又通过约谈和现场调查方式，对除上述6家企业之外的其他涉案企业继续开展反垄断执法。执法过程中，所有涉案企业对违法事实均予以承认。

　　天津港口岸堆场的收费标准属于市场调节价管理，经营者有权自行制定收费项目和收费标准。但《反垄断法》明确规定，禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更价格的垄断协议。

　　“从《反垄断法》的描述上看，要认定‘垄断’需要满足三个条件，即要有多个具有竞争关系的经营者、经营者之间存在固定价格等反垄断法禁止的垄断协议或协同行为、垄断协议或协同行为排除、限制了市场竞争。”市价监局反垄断处相关负责人表示：“因此，此次调查的20多家堆场以协议形式固定并收取这两项费用的价格，涉嫌违反《反垄断法》第十三条第一款规定，排除限制了天津港堆场服务市场的竞争，使本应由堆场经营者自行制定的收费项目和收费标准，变成了堆场收费的‘潜规则’，并且经过8年的演变，由‘潜规则’变成‘明规则’乃至‘收费惯例’，是典型的价格垄断行为。”

　　正是因为有了这种“惯例”，推高了天津港口岸进出口环节的费用，增加了进出口企业的成本，并造成了各堆场服务同质化严重，服务效率低下。

　　天津港堆场垄断案延续时间长、涉案企业众多、涉案金额巨大。根据《反垄断法》第四十六条规定：“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。”同时，《反垄断法》还规定了确定具体罚款数额考虑的因素，包括违法行为的性质、程度和持续的时间等；对于减轻或者免除处罚，同样规定了条件是经营者主动报告达成垄断协议的情况并提供重要证据。

　　“经初步计算，此次所有涉案企业上一年度销售额总计达到10亿元以上，在我们突击检查的时候，已经提取并经企业确认了相关财务报表，作为今后处罚判定的依据。由于此次案件性质恶劣，对市场竞争的破坏严重，我们对涉案企业的处罚也会比较严厉，也会综合考量各种因素，比如是否存在主动停止违法行为、是否存在对抗执法等裁量情形，预计处罚金额将超过5000万元以上。按照市发展改革委的工作步骤和办案程序，最终处理结果或将于9月上旬公布。”市价监局局长吴凤岐透露。

　　“反垄断案件相比于其他行政执法案件，具有涉案价值高、罚款数额巨大等诸多特点。目前，天津港堆场垄断案调查已经接近尾声，天津港堆场的价格垄断行为也得到了遏制。从6月22日开始，所有涉案堆场均已停止了燃油附加费和卸车费的收取，使堆场收费恢复到垄断协议达成前的状态，降低了进出口企业的成本。同时，高额罚款将对天津港各服务环节的经营者起到震慑作用，有助于引导天津港各环节经营者就提高生产效率、提升服务质量、降低收费标准等方面展开竞争，建立天津港口岸公平竞争的市场环境，也会有助于减少进出口企业的经营成本，提高天津港口岸的贸易便利化程度。”吴凤岐表示。

　　目前，各涉案企业在经历反垄断调查后也开始寻求在提高效率、提升服务、降低成本等方面提高企业自身的市场竞争力。比如，天津振华物流运输有限公司在经历反垄断调查后，寻求与市场监管部门及市发展改革委沟通，采取多种措施提高堆场作业效率和质量。该公司于6月22日发布公告主动取消综合附加费及卸车费，发布“阳光透明一口价”堆场收费清单，承诺平均提落箱耗时不超过18分钟；主动开展堆场内作业环境改善，在场地内为送货车辆提供缓冲等待场地，解决停车难的问题；推进内部看板管理，提高场内作业进度，加快卸货速度，减少客户等待等。这些做法都有助于尽快恢复被垄断行为破坏的堆场服务市场竞争秩序。

　　今年8月1日是我国《反垄断法》实施10周年，随着市场经济体制不断完善，法律法规与国际日渐接轨，我国不断加强对垄断企业的调查与处罚力度。其实，反垄断离普通人的生活并不遥远。

　　自《反垄断法》实施以来，我国反垄断执法部门依法履行职责，注重发挥政府“有形的手”和“无形的手”作用，依法打击垄断行为。据不完全统计，共查结垄断协议案件163件和滥用市场支配地位案54件，累计罚款金额超过110亿人民币，查结滥用行政权力排除、限制竞争案183件，有效震慑了违法者，维护了市场公平竞争。

　　市价监局在近10年中也查处了一系列大案要案，比如2010年查处天津市船代公司垄断协议案、2012年遏制天津市电影放映协会组织抬高各影院电影票价的垄断行为、2014年查处全国唯一一起涉及房地产中介的垄断协议案，这些案件罚没金额近千万元。并且，市价监局还参与查办了高通滥用市场支配地位案等一系列全国性大案要案的查办。2017年，市发展改革委还针对我市水泥市场、医保支付市场存在的行政垄断行为展开了反行政垄断调查，针对行业主管部门的滥用行政权力，排除限制竞争行为进行了纠正。

　　“十九大报告明确指出：‘要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断。’这将对当前深入推进供给侧结构性改革，从源头上防止行政垄断和市场垄断，促进经济持续健康发展将产生重大而深远的影响。”市发展改革委副主任杨志耘表示：“下一步，我们将继续加大反垄断执法和监管力度，对关系民生的行业和领域进行跟踪和研究，了解行业竞争状况、销售模式、价格变动等情况，根据掌握的线索和举报，严厉打击破坏竞争、降低效率的各种垄断违法行为，营造我市规范有序、公平竞争、优质高效的营商环境。”

　　“此次，天津反垄断调查开出高额罚单，表明我国反垄断机关对价格垄断不法行为查处力度在加大，对相关行业和企业也是警示。”在市发展改革委对23家堆场垄断行为曝光的新闻发布会上，北京睿库贸易安全及便利化研究中心主任江小平表示：“我们对天津港口岸营商环境一直进行跟踪监测，每个月出具监测报告，近半年来天津港口岸营商环境已经得到非常明显改善。此次，天津发展改革委对价格垄断开出高额罚单，同时在全国率先出台港口价格行为规范，这两项举措都将对全国相关行业产生非常大的影响，表明了政府部门致力优化营商环境的态度和决心。”

　　“近两年，切实减轻外贸企业负担，是党中央、国务院高度重视的一项工作。2014年至2016年，国家相关部委出台关于港口收费改革的文件就多达六个，降低外贸企业进出口负担成为这一轮改革的关键。围绕‘降费减负’这一目标，国家取消了多项行政事业性收费。”南开大学经济与社会发展研究院副教授刘维林说：“价格监管是港口收费改革的重要约束条件。根据2016年货代协会、德勤机构等对海港口岸通关收费和物流成本的调查，天津港口岸整体费用偏高，其中很重要的一个环节是运抵转栈费用较高，相关经营领域收费标准缺少有效监管。因此，应该通过制度建设，划定经营者价格行为负面清单，确保港口用户能够真正享受到收费改革带来的好处。”

　　南开大学经济学院经济研究所副教授薄文广表示，天津港口岸企业完全可以通过规范、降价的机会，提升服务水平、扩大服务范围，实现“降价增效”，通过规范市场竞争、降低企业通关成本，吸引更多进出口企业和相关配套服务企业进驻天津，提升天津港软实力，更好服务京津冀，辐射带动中西部地区发展。